Il Protocollo di legalità nasce dall’esigenza di contrastare e monitorare il territorio, in particolare nel Mezzogiorno, dove continuano ad operare numerosi gruppi criminali, in grado di condizionare le attività economiche e finanziarie nei settori di pubblico interesse, sia in forma diretta che attraverso imprese e società controllate.
E’ nata quindi l’esigenza di rafforzare la collaborazione tra Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo ed enti locali nella prevenzione e nel contrasto delle infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti di lavori, servizi e forniture pubbliche;
A tal fine è stato necessario assicurare, con il concorso delle stazioni appaltanti, lo svolgimento corretto e regolare delle attività imprenditoriali, mediante l’attivazione di misure di salvaguardia adeguate e celeri, finalizzate sia a contrastare l’azione invasiva delle organizzazioni criminali in materia di appalti pubblici, sia a rendere l’impresa meno vulnerabile di fronte alle varie forme di infiltrazioni…
Diventa volontà dei firmatari del protocollo, perseguire con strumenti efficaci il preminente interesse pubblico alla legalità, alla trasparenza nelle procedure concorsuali d’appalto e alla tutela del sistema delle imprese dal rischio di infiltrazioni, con estensione delle verifiche antimafia per appalti di Opere o lavori pubblici del valore pari o superiore a 250.000,00 €, per subappalti e/o sub-contratti concernenti la realizzazione di opere o lavori pubblici del valore pari o superiore a 100.000,00 €, per prestazioni di servizi e forniture pubbliche del valore pari o superiore a 50.000,00 €, ovvero, indipendentemente dal valore, per forniture e servizi maggiormente a rischio di infiltrazioni…
Diventa utile acquisire ogni elemento informativo, atto ad individuare gli effettivi titolari delle imprese e verificare la sussistenza o meno di cointeressenze di soggetti legati ad associazioni criminali mafiose, l’impegno ad inserire nei bandi di gara l’obbligo per le imprese interessate di comunicare i dati relativi alle società e alle imprese chiamate a realizzare a qualunque titolo l’intervento, anche con riferimento ai loro assetti societari ed a eventuali successive variazioni.
L’obbligo, per le imprese esecutrici a vario titolo di lavori, servizi e forniture, della osservanza rigorosa delle disposizioni in materia di collocamento, igiene e sicurezza sul lavoro anche con riguardo alla nomina del responsabile della sicurezza, di tutela dei lavoratori in materia contrattuale e sindacale, specificando le spese per la sicurezza non sono soggette a ribasso d’asta, ponendo a carico della impresa aggiudicataria gli oneri finanziari per la vigilanza dei cantieri e procedendo, in caso di grave e reiterato inadempimento, alla risoluzione contrattuale e/o revoca dell’autorizzazione al subappalto…
Bisogna dire comunque, che proprio l’esperienza fatta in questi anni, con l’accompagnamento dei protocolli di legalità alla programmazione negoziata, ci conduce di rilevarne oggi limiti e incertezze, al fine di approntare una diversa e più qualificata strumentazione.
Spesso i protocolli di legalità sono stati vissuti soltanto come un fastidioso passaggio burocratico al fine di sbloccare le risorse, anziché strumenti veri e propri di contrasto alle infiltrazioni criminali.
Ma la domanda che prioritariamente deve essere posta è se lo strumento del protocollo di legalità sia o meno idoneo a contrastare la criminalità organizzata nel campo degli appalti e degli affidamenti…
La risposta purtroppo non è certamente positiva, in quanto l’impresa mafiosa non solo possiede una storia, ma questa si è evoluta con il tempo…., sia nei rapporti umani che nelle relazioni territoriali nel contempo create.
Possiede una sua storia nel aver eseguito appalti pubblici e privati e nel aver partecipato in associazioni temporanee, questo fa sì che diventa difficile se non impossibile, il lavoro svolto dagli ufficiali giudiziari ed investigativi, nel avere certezza di aver individuato una eventuale impresa mafiosa…
Per questo è necessario che forze sociali ed istituzioni, che hanno compiti distinti, trovino un luogo di incontro, di monitoraggio e di riflessione, in grado di facilitare le politiche e le azioni di contrasto. Il protocollo di legalità può e deve essere il luogo nel quale le forze sociali e quelle preposte alla sicurezza, pur nella rigida separazione delle funzioni, dialogano.
Ma il protocollo di legalità non può fermarsi a questo deve essere accompagnato da prescrizioni precise, deve divenire lo strumento che pianifica la politica di prevenzione, che accompagna, attraverso specifiche misure, le determinazioni delle Amministrazioni per metterle in grado di riconoscere l’impresa buona e distinguerla da quella cattiva…
E’ necessario, innanzitutto, che il responsabile del protocollo di legalità sia il Prefetto, e questo perché è proprio in quella figura che si riassume il coordinamento delle forze dell’ordine e delle diverse organismi istituzionali operanti nel territorio…
Evidentemente deve essere anche sede di verifica dell’attuazione delle leggi in vigore: legge quadro sui lavori pubblici, per quanto attiene i subappalti, le forniture con posa in opera, i cottimi e i noli a freddo ed a caldo, le sub forniture, strumenti particolarmente vulnerabili alle infiltrazione mafiose…
Il primo momento riguarda il rapporto con la stazione appaltante; attraverso il bando di gara, infatti, la stazione appaltante deve essere messa nelle condizioni di percepire la natura dell’impresa che partecipa e che, eventualmente, diverrà aggiudicataria dei lavori.
Ed allora è necessario, oltre i requisiti previsti dalla legge, richiedere copia dei modelli 770 degli ultimi 3 anni per verificare la storia contributiva dell’azienda e, in raccordo con l’INPS, l’esistenza di verbali di contestazione sulla regolarità contributiva, sempre degli ultimi tre anni.
Le stazioni appaltanti devono acquisire i DM10, che registrano la forza lavoro denunciata ed, ad ogni stato di avanzamento dei lavori, i F24 che testimoniano i pagamenti effettuati realmente dall’impresa ai propri lavoratori. Tali richieste vanno estese, per il tramite degli appaltatori, anche ai subappaltatori e similari. Sarebbe utile, anche al fine di una esemplificazione del lavoro e della snellezza delle procedure, poter giungere alla realizzazione di un documento unico sulle regolarità contributive che possa rappresentare il riassunto delle certificazioni liberatorie in materia previdenziale, assicurativa e di attestazione della regolarità delle contribuzioni presso gli organismi paritetici.
Ogni protocollo di legalità dovrebbe contenere l’indicazione di un gruppo di lavoro in cui INPS INAIL e Guardia di Finanza svolgano un’attività sinergica.
Così come è necessario pretendere chiarezza sul ruolo delle stazioni appaltanti, ed ovviamente dell’appaltatore, sul controllo delle tipologie di lavoro scorporate attraverso subappalti e contratti derivati. Non v’è dubbio, infatti, che proprio nel cosiddetto “contratto derivato” si nasconda l’insidia della criminalità organizzata, non si tratta di criminalizzare il subappalto, ma di sapere che proprio in questo delicato passaggio è necessario il massimo rigore nel rispetto delle leggi e delle procedure, sia da parte dell’appaltatore che della stessa stazione appaltante, cui peraltro sono affidati poteri autorizzativi.
E’ necessario che le stazioni appaltanti trasmettano in modo costante al Prefetto tutte le informazioni di cui dispongono e le autorizzazioni concesse sulle imprese ed i fornitori impegnati nella realizzazione dell’opera.
Naturalmente analogo ruolo dovrebbe essere svolto, sempre agli ordini del Prefetto, nei controlli antimafia. Anche su questo punto è necessario rivolgere la necessaria attenzione sia all’impresa che al cantiere. E’ necessario, dunque, che oltre ai dovuti controlli all’impresa per quanto attiene la storia giudiziaria dei proprietari, dei consigli di amministrazione, dirigenti e loro parenti, e sui passaggi di proprietà, le eventuali fusioni societarie, attraverso i soggetti che hanno nel tempo dato luogo alla storia “giuridica” dell’impresa, volgere l’attenzione al cantiere: chi sono i fornitori ed i subappaltatori, quali subappalti e forniture possono essere definiti anomali. E’ necessaria una particolare attenzione al sistema, totalmente discrezionale, delle forniture e sub forniture. E’ un passaggio assai delicato perché è quello maggiormente esposto a infiltrazioni, appunto perché privo di controlli ed autorizzazioni. La stazione appaltante deve conoscere le modalità di affidamento delle forniture e delle sub forniture, a partire dalle imprese invitate e dalle valutazioni economiche che stanno alla base delle aggiudicazioni. Sarebbe necessario fissare un numero minimo di imprese da invitare, proprio per tentare di rompere quelle situazioni assai diffuse di monopolio tipiche della “programmazione mafiosa” dell’economia.
Il gruppo, sempre costituito all’interno del protocollo di legalità e formato esclusivamente dalle forze dell’ordine, dovrebbe svolgere questo ruolo sin dalla fase dell’aggiudicazione dell’appalto, in costante riferimento con il responsabile unico del procedimento.
Questa strumentazione ci sembra necessaria poiché i controlli esercitati attraverso le certificazioni antimafia, comunque denominate nel corso degli anni, non hanno dato risposta sin qui alle domande che si sono poste ed hanno riguardato solo una parte della vita del cantiere e soprattutto sono state indirizzate a colpire alcune imprese rispetto ad altre, un’accanimento perpetrato in maniera chirurgica, per togliere lavori assegnati e per non fare crescere quelle imprese che dimostrano di essere capaci sotto il profilo tecnico-logistico e lavorativo.
L’esperienza di questi anni suggerisce, inoltre, la possibilità di istituire, anche dei colloqui informali con i rappresentanti delle forze dell’ordine, cui sia imprenditori che forze sociali possono rivolgersi per segnalare, al di fuori dell’ufficialità e dei rischi che purtroppo comportano, eventuali fenomeni di infiltrazioni criminali.
Questo lavoro, dovrà permettere non solo di prevenire e reprimere eventuali infiltrazioni, ma di monitorare, attraverso gli interventi proposti, le situazioni a rischio, decidere approfondimenti ed ispezioni, consentire un più penetrante e specifico controllo di legalità sulle situazioni ritenute sospette. E’ necessario, insomma, provare a distinguere l’impresa buona da quella cattiva, l’impresa mafiosa da quella che subisce l’intimidazione mafiosa, per garantire competizione e sviluppo del libero mercato e contrastare le forme di monopolio che la cultura economica mafiosa persegue come indirizzo fondamentale al fine di garantire gli interessi illeciti.
Il Mezzogiorno in particolare, si trova oggi a dover subire a causa di controlli effettuati in maniera superficiale da parte degli organi di controllo, ad avere bloccati grandi opere infrastrutturali che hanno già ottenuto il parere favorevole per la loro realizzazione, ma soprattutto l’ingiusta assegnazione di questi lavori ad imprese amiche del Nord Italia, che ottenuti gli appalti, provvedono a subappaltare con prezzi fuori mercato, alle imprese locali…
Già da un lato si vuole realizzare sviluppo e ricchezza attraverso le imprese locali ed invece con la “scusa” della legalità si permette che i profitti vengano riportati al Nord Italia…
Nicola Costanzo... my Blogs -2010/26 